我国财税体制改革成功的经验与启示

改革开放20余年来，我国的经济体制改革取得了举世瞩目的巨大成就。作为其中一个重要组成部分的财税体制改革，也在艰难曲折的改革历程中取得了实质性进展和关键性胜利。与此同时，国家财政在取得长足发展的同时，也存在着一些值得重视的矛盾与问题。鉴于财税体制改革在经济改革历程中的发端性作用和关键性地位，对其20余年以来取得的基本经验和重要启示进行认真的分析总结，不仅对当前而且对今后财税体制改革的深化，都具有极其重要的理论和实践意义。

在党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标模式之前，“放权让利”是改革探索阶段的一条基本思路或基本路向。事实上，中国城市的经济体制改革，首先就是从对国有企业实行放权让利，增加企业留利，提高其经营自主权开始的；在农村，诸如普遍推行家庭联产承包责任制，多次提高农副产品收购价，调整农业税收政策等等，也是放权让利思路的具体体现；与此同时，为提高地方政府发展经济、组织收入的积极性，中央进而向地方放权，实行财政上的“承包制”；在处理中央与地方的财政分配关系上，亦贯彻了放权让利的思想与原则。结果是，由于政府间的财政责任并未随之进行科学的分解，财政承包制最终限制了中央财力的增长空间，甚至影响到宏观经济调控。十四大确立了市场经济体制的改革目标，十四届三中全会进一步规划了社会主义市场经济体制的具体框架，改革才开始由“放权让利”走向制度创新。由于与市场经济相适应的分级财政体制的试点也已开展数年，积累了不少宝贵经验，1994年国家对财政税收制度进行了彻底改革。首先，改革税制，规范国家与企业、个人的分配关系。其次，实行分税制财政体制改革，规范政府间的财政权责关系。

我国的特殊国情决定了改革只能走渐进式的道路，以照顾各方面的利益，减少改革的阻力与成本。在改革的探索期，放权让利的改革思路有利于冲破高度集中的计划经济体制带给企业、农村、农民和地方政府的重重束缚，逐渐引入竞争和激励机制，以塑造多元利益主体，增强微观经济主体和国民经济的活力。尤其是在改革初期，这对于打开改革的突破口至关重要。在利益激励之下，长期以来在计划经济体制下被压抑的创造力瞬间释放出来，创造了国民经济长足发展的奇迹。但放权让利给予微观经济主体和地方政府的自由度毕竟是有限度的。理论和实践都表明，财税体制改革中片面地“放”与“让”，既不可能“放”出一个现代企业制度，不可能“让”出一个与市场经济要求相适应的企业经营机制，也不利于造就社会主义市场经济条件下国家和企业之间的新型财政分配关系。只有使之与现代企业制度的建立，与国有企业的改革、改组与改造有机结合起来，才能达到逐步建立和完善社会主义市场经济体制的目的。

1993年之前，我国财政体制改革的主要形式是实行中央对地方的财政包干制，即事先确定中央和地方各自的预算收支范围，以及地方预算收支包干基数，地方依照基数收支包干，在划定的范围内，自求平衡。这期间，由于政府职能未能突破计划经济的框架，各级政府的事权、财权划分含混不清。1994年的分税制改革，改变了传统的放权让利的改革思路，在初步划分中央与地方各自事权的基础上，按税种划分中央与地方的财政收入。尽管为了使改革顺利推进，不得不保持了地方的既得利益格局，在存量上依然存在包干制的痕迹，但在增量的安排上，则倾向于向新的体制过渡，这标志着财政体制改革迈出了关键性的一步。

鉴于市场和政府在社会资源配置中所处的地位不同，财税体制的作用方向和政策效应，主要是解决所谓“市场失灵”，即重在解决那些不能由市场去解决，或市场解决成本过高，没有比较优势的方面和问题，而不是实行过去那种排斥市场、替代市场、政府配置包打天下的管理和政策。与政府角色的这种转变相适应，财税体制和政府的财税政策，也必须从旧体制下那种政经角色不分、职能不分，以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，转到切实分清政府的行政管理职能和所有者职能，以宏观调控为重点，以弥补市场缺陷、充分发挥市场机制作用为基本着眼点，为各种所有制企业、各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要公共产品和公共服务的轨道上来，以充分体现政府的“社会性”和政策的“公共性”，体现现代市场经济中政府应有的经济角色职能和地位，这样，分税制才能建立在坚实的基础之上。

理论和改革实践表明，如果说1993年之前的财政包干制是在各级政府的事权模糊的情况下进行的，是改革探索阶段的一种过渡性举措，因而存在着很大的缺陷，与市场经济条件下的现代财政体制与运行模式相距甚远；那么，1994年的分税制改革，一方面取得了明显的改革成效，但同时也正是由于政府机构改革和职能转换的相对滞后，各级政府职能划分上还存在着诸多不具体、不明晰，立法程序未能及时跟进，不具有分税的现实操作性等问题，而使分税制改革的进一步深化与完善遇到了障碍。因此，在财政体制改革过程中，正确处理好财政职能转换与政府职能转换的同步性关系，就显得至关重要。

由于改革是从放权让利起步的，在改革向前推进的同时，随着大一统的财政体制的逐渐淡出，符合社会主义市场经济体制要求的新型公共财政模式并未及时建立，故收入增长特别是中央财政汲取收入的能力受到很大制约；而在支出方面，政府并不能立即从旧体制所界定的职能中退步抽身，并且还要承担市场经济体制所要求的新职能，承担改革成本的巨大需要，致使财政支出节节攀升。由于旧体制下那种公共品供给与其价值补偿的平衡机制无形中已被动摇，欲维持财政制度的照常运转，这一矛盾就必须以另外的形式释放出来。为缓解收支矛盾，中央政府只能默许各地方、部门、单位以收费方式筹集公共收入。而这一默许又进一步削弱了税基，加剧了预算内财政收支的矛盾，从而更强化了对税外收费的依赖。“乱收费”大面积地制度化，使相关的法定制度形同虚设，社会陷入一个令人欲退不能的体制怪圈，严重地损害了政府财政收入来源和收入行为的权威性。

近些年来，在非税收入绝对额及其增长速度均高于税收收入增长额度及其增速的情况下，政府真实收入来源的混乱，不仅造成了政府的行为失范、职能扭曲和财政体制的无序，而且还给腐败之风的滋生蔓延提供了温床。因此，认真分析这种状况，尽快改革现存的费税体制，规范各种政府的财政收入来源，就是深化财税体制改革的一个重要的内容，也是我们应该总结的一条经验或教训。

市场经济国家在处理市场与政府的关系，在公共政策的制定和实施上，毫无例外地都遵循和恪守如下的共同原则，以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。事实证明，符合这一要求，即可收到政策功能与机制作用双向协调、共同促进、相得益彰的良好效果；否则，就将造成两败俱伤、相互扭曲的结局。

对于转轨国家而言，加强财政宏观调控能力的一个重要原因还在于改革过程的复杂性和艰巨性。改革是一个利益重新分配的过程，在改革尚未创造出新增利益之前，改革的初始成本，也就是对改革的利益受损害的价值补偿，只能由财政来负担，特别是对国有企业及其职工的某些必要补偿，解决它的历史债务包袱和沉重的社会负担，更离不开财政的大力支持。自十五届四中全会以来，随着国有企业改革的深入，经济结构调整的任务更加繁重，今后，解决下岗失业人员的基本生活问题，社会保障制度的完善将成为财政支持的又一对象。过渡经济以及开放经济条件下的不确定因素，也是需要加强财政宏观调控的重要原因。总之，无论从改革，还是从发展、稳定的角度看，加强以充足、强大的财政实力为后盾的国家宏观调控，都是免于使改革限于被动的重要举措。

1994年之前放权让利的财政体制改革，其初衷、必要性及其取得的明显成效是应该肯定的，但与此同时，却又造成了国家财力分配过于分散，国家集中性可支配财力，特别是中央财力长期不能随经济的发展而相应增长的不正常局面，进而使国家财政职能和宏观调控功能，因缺乏必要的财力基础而趋于弱化。与财政的作用急剧下降相反，金融在国民经济中的作用和地位则不断膨胀、迅速上升，过去那种所谓“大财政、小银行”的格局早已荡然无存。财政职能的不健全和宏观调控的功能“缺位”，不仅极大地限制了财政政策的选择空间，使其游刃余地甚小，同时又反过来对银行信用造成了畸形的依赖，对货币政策产生了“缠绕性”的干扰与冲击。其结果，必然使财政、货币政策各自作用的正常发挥及二者的协同配合出现困难。一些体制性、机制性的问题如不能得到逐步解决，那就不仅是货币政策目标实现、货币政策手段有效运用会遇到严重障碍，而且将使其在同财政政策的协同配合方面，产生诸多的矛盾和体制摩擦。

此外，从中国当前的现实情况来看，诸如国家财政在基础设施、基础产业建设，国有企业资金充实，科技进步投入等方面的严重职能性“缺位”，以及国家银行在企业流动资金供应、固定资产投资等方面承受的一边倒重压和严重的职能性“越位”，就非但给财政、货币政策自身应有作用的发挥，产生了明显的功能性障碍，更为两大政策之间的协同配合造成了重重困难。

总之，改革开放以来，我国财政与货币政策的重心已由财力平衡转移到以保持物价稳定和经济增长为重心的综合平衡，但二者的协调配合上依然存在若干体制性的障碍。在向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期，财政、货币政策协同配合的这种重要性，不但依然如此，甚至还因转轨经济所出现和存在的某些特殊性，而使其变得更为紧要与突出。

在不同的市场成熟条件，不同的经济、社会发展阶段和国情状况下，各国的公共政策目标及其侧重点固然有所区别，但从总体上讲，效率、公平和发展方面的要求，却带有诸多共性。

根据多年的实践经验，要做到对三大目标的兼顾，关键是要处理好以下几方面的关系：1，市场经济条件下的国家、企业和个人三者之间的分配关系，使国家必要的财政能力保证企业积累和激励机制的建立，以及居民生活与福利水平的提高；2，通过收入分配和再分配政策、社会保障政策等的制定与调整，防止和解决个人收入、地区间收入分配差距过大的问题，以促进社会公平；3，在改进经济效率以及促进社会公平的基础上，通过深化财政、金融、计划体制改革，逐步建立适应现代市场经济要求的宏观调控政策体系和政策协调机制，以有利于保持经济总量平衡，抑制通货膨胀或通货紧缩，促进经济结构的调整与优化，实现国民经济的持续稳定增长，做到对公平、效率和发展目标的兼顾。

财税改革与经济发展之间存在一种相互制约、相互促进的互动关系。财政改革最终应以经济的持续有效发展为其重要的衡量标志之一；反之，经济的发展，综合国力的增强，也为财政改革的推进提供更为宽松的环境和坚实的财力基础。为此，在财政改革过程中要防止就财政论财政，忽视经济发展内在要求的倾向。在我国，长期以来，经济发展中存在的根本性问题是延续一种外延的、粗放式发展的路径，是一种高投入、高增长、低效益并存的“二高一低”模式。这种粗放型的增长模式，产出的增长并没有伴随着增长质量和效益的提高，而且投资的边际收益或者说资本的边际效率呈下降趋势。这样，在经济的增长过程中，财政为之付出了巨大的代价。

长期以来，政府财政过多地介入竞争性领域，以直接投资或财政补贴形式资助国有企业发展，这不仅无助于优化资源配置，导致财政资源在使用过程中的巨大浪费，而且也扭曲了公共财政的目标，无助于促进经济社会的长期稳定健康发展。从发展经济学角度看，经济发展不同于经济增长，它是一个伴随着社会成员整体生活质量提高和社会进步的经济增长过程，是一个综合性社会指标。公共财政过度注重经济增长，忽视其他的目标，可能导致“没有发展的增长”格局。为此，从优化资源配置方式的角度来看，财政对经济发展的促进作用，不应体现在财政对竞争性领域的直接投资，对国有企业的补贴，而应按公共财政原则的要求，体现在如何投资于基础设施和其他公共品领域，如何为社会经济的协调发展以及各经济主体的公平有序竞争提供一个适宜的环境，如何促进社会公平，消除二元经济带来的不良后果，以此促进社会经济的结构优化和整体质量的提高，形成财政与经济之间的良性互动关系。